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行政区划战略研究的基本要求与方法
浏览:934次    时间:2018年1月12日

行政区划战略是行政区划未来改革调整的纲。行政区划战略研究则是着眼较长时间或者较大范围,对影响行政区划的各种因素、条件、环境及形势进行深入分析研究,以求从宏观上、整体上、全局上准确把握未来行政区划演变趋势、基本格局、愿景目标、对策措施。

把握基本特点

政治性要求。鉴于我国幅员辽阔、人口众多,各地区政治、经济、文化发展不平衡,中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。行政区划必须通过优化行政层级与幅度、合理调整行政区域和行政建制等方式,营造良好体制环境,促进经济社会发展,服务政治体制改革。

地域性要求。行政区划战略必须与地域条件相结合,注重地理现象的地域分布规律和特点。不同国家和地区,其地域条件的差异导致经济、人口、资源、文化等呈现不同的分布,这些因素直接对行政区划战略产生不同程度的影响。行政区划战略研究必须从具体地域条件出发,加强地域环境分析,提升研究的客观性和科学性。

继承性要求。我国省、县两级自设立以来长期不变,奠定了我国行政区划的基本框架。长期政治文化的影响形成了特定的人文环境,不同历史时期的人文环境给各个历史时期的行政区划打上深深的时代烙印。开展行政区划战略研究,必须对历史行政区划的演变规律和影响因素进行深入分析,充分了解历史基础和现实条件,根据历史规律把握未来行政区划基本走向。

综合性要求。从行政区划的影响因素来看,包括地理环境、人口条件、历史基础、文化传统、经济状况、基础设施、交通条件等,每个因素都可能对行政区划产生影响,更多的时候是各种因素的综合作用。面对复杂多变的各种因素,必须加强综合分析研究,正确处理好局部与整体、近期与远期的关系,避免战略研究顾此失彼。

系统性要求。我国经济区域划分为东部、中部、西部三大地带,各地带综合经济实力、现代化程度、产业结构、科技水平、人口分布等方面情况不尽相同,对我国行政区划系统各部分的影响程度不一样。行政区划战略必须着眼适应我国三大地带及各地开发建设需要,科学规划行政区域布局、行政建制设置和行政区划结构,努力实现行政区划系统整体最优。

明确思路流程

明确行政区划战略研究思路。基于研究出发点和对象的差异性,一般来讲,行政区划战略研究通常采取三种思路或模式,即问题导向模式、目标论证模式和多因素集成模式。问题导向模式,就是直接面对和解决行政区划问题的研究思路。主要从行政区划运行中存在或将会遇到的问题出发,寻找解决问题的方法和途径,提出行政区划设置的对策。目标论证模式,就是以行政区划愿景目标为导向的研究思路。首先要构建行政区划战略愿景目标,然后进行系统化的分析论证,最后提出实施方案和对策举措,形成自上而下的研究思路。多因素集成模式,就是基于行政区划为复杂的社会系统,着眼取长补短、统一共识,采取多种视角、多种思维方式集成研究的思路。

规范行政区划战略研究流程。第一步,回顾行政区划历史。对以往行政区划变化情况进行认真分析,归纳行政区划演变的规律与特点,确定未来行政区划战略基准,从中析取关键变量或指标,确定战略研究的主要关注点和议题。第二步,分析相关背景。深入分析区域面临的问题和挑战、趋势和机遇,对区域内部优势和劣势做出客观的评价,推进行政区划战略的定性、定位、定向研究。第三步,开展目标构建。就是从愿景出发,逐步把美好蓝图细化为具体的目标和指标。第四步,进行预测与方案比选。通过对行政建制单元相关指标进行预测得出评价指数,再对预测结果进行深入分析研究,获得若干可能的战略选项或方案。第五步,制定战略举措。提出解决问题的重点和具体措施、阶段性任务和步骤。战略举措应与目标保持一致性,各项措施要保持协调性,以便形成战略合力。第六步,拟定战略文本和评审。对上述各环节研究成果进行汇总并形成战略研究文本。通过咨询、评审、公示、批准等程序,从而完成行政区划战略研究任务。

注重理论方法

加强行政区划战略研究,必须坚持理论引领。马克思主义国家学说是正确认识国家问题的指南,也是从事行政区划战略研究的基本遵循。政治经济学、历史地理学、行政管理学、民族学、社会学等学科理论,对行政区划战略研究都有不同程度的指导或借鉴作用。从实际需要出发,应特别重视以下理论的运用。一是运用组织管理理论指导优化行政区划结构。行政区划是层次与幅度构成的系统,层次与幅度决定着行政区划的基本框架。必须正确处理管理层次与幅度的关系,从整体上优化行政区划结构体系。二是运用区域经济理论指导优化行政区域布局。经济要素由发达区域向次发达区域推移,是区域经济梯度推移的一般形式。梯度转移主要依托多层次城镇系统展开,经济技术转移成为行政区划调整变更的动因。要加强区域经济发展趋势与规律的分析研究,不失时机地促进行政区域合理布局。三是运用城市规划理论指导优化行政建制设置。进入21世纪,城市越来越成为经济重要引擎,当今行政区划要特别注重围绕城市或城市规划开展战略研究,积极回应现代城市发展的要求。

推进行政区划战略研究,必须运用科学方法。行政区划战略研究以往多注重定性的、静态的分析研究,针对具体问题就事论事情况较多,方法主要涉及单因素定性分析、类比、经验推断等,这些方法仍然有较大运用空间。随着战略研究不断深入和研究范围逐渐扩展,学科相互渗透和方法相互借鉴越来越多。特别是以电子计算机及网络为基础的现代科技手段大量运用,系统科学、控制论、线性规划、层次分析、预测方法、科学计量、数学建模与求解、运筹学等方法在诸多战略研究领域被借鉴或推广,针对人口、经济预测、自然与社会环境评估等数学建模方法日趋成熟,为行政区划战略研究提供了更多可借鉴的方法和手段。例如,利用SWOT模型分析,明确行政区划内外环境与基础条件;基于社会各方共识和愿景,分析、归纳和提炼行政区划战略目标;借鉴相关指标体系设计的经验、理论和方法,科学拟定行政区划指标评价体系;充分利用众多预测方法,分析预测行政区划演变趋势;采用专家经验导向的对策分析法和逻辑推演的对策分析法,深入开展行政区划战略的对策举措分析。

(作者单位:湖北省民政厅)

                                                                         信息来源:中国社会报


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